El país pasa por un buen momento. Hay avances significativos en muchas dimensiones. Algunos indicadores: crecimiento promedio entre 2003 y 2012 de 4,8% muy superior al promedio latinoamericano inferior a 4%; caída en la inflación a cerca del 2% comparado con el 20% y más, previo a la independencia del Banco de la República; reducción del desempleo a niveles inferiores a 10%; aumento de la tasa de ocupación a cerca del 60%; aumento de la inversión a límites superiores al 20% del PIB y de la inversión extranjera directa ha aumentado más de nueve veces en los últimos diez años; y reducción histórica de la pobreza a cotas cercanas al 30%. Sin embargo, quedan grandes retos para materializar el salto al desarrollo catapultando al país hacia grados de bienestar sostenibles para el grueso de la población. ¿Cómo lograrlo?
Una idea que se oye con frecuencia es que Colombia necesita más gasto público. Más Estado. Más inversión en bienes y servicios públicos. Acto seguido, se muestra que el recaudo tributario es inferior en Colombia que en países similares y menor al recaudo de los países de la OCDE, organización de la cual queremos ser miembros. La solución a casi todos los problemas, según esta narrativa, es que se necesita más gasto financiado con más impuestos. Se dice que "Reformas sin presupuesto no sirven". Pero tal vez la relación contraria es aún más importante: "Presupuesto sin reformas no sirve".
Si bien es cierto que el recaudo en Colombia es menor al de países de la región y al de países de la OCDE, no creo que sea cierto que podamos resolver los problemas sociales y económicos que enfrentaremos durante el próximo cuatrenio a punta de mayor gasto público. Hay áreas donde se van a necesitar más recursos, en particular como resultado de compromisos adquiridos en el marco del proceso de diálogo de La Habana, pero, ¿es la restricción presupuestal realmente el cuello de botella que impide mejoras en la oferta de bienes y servicios públicos?
Algunas de las áreas donde se sugiere que se necesitan más recursos son infraestructura, agricultura, educación, primera infancia. En todas ellas hay rezagos importantes y necesidad de mejorar cobertura, calidad, o ambas. En infraestructura ANIF calcula que se necesita aumentar el gasto a al menos 6% del PIB durante la próxima década para empezar a eliminar el déficit con relación a otros países. Esto con relación a promedios cercanos al 2%. En agricultura, fruto del rezago del campo, del Pacto Nacional Agrario y de los acuerdos de La Habana, se calcula que se necesitarán entre 0,3% y 1% del PIB anual durante la próxima década. Para mejorar la calidad de la educación se proyectan necesidades de gasto de 0,3% del PIB anualmente. Mejorar la atención a la primera infancia requiere entre 0,3% y 0,7% del PIB anualmente (las estimaciones de gastos adicionales provienen de los Cuadernos de Fedesarrollo para debates presidenciales).
La pregunta, sin embargo, es si la falta de recursos es lo que realmente mantiene al país rezagado en todas estas áreas. Una hipótesis alternativa es que es la falta de capacidad institucional y de gerencia en estas áreas las que representan los escollos principales para dar ese anhelado salto al desarrollo. A pesar de avances significativos, impulsados por innovaciones como las Alianzas Público-Privadas (APP), los contratos plan, y sistemas de provisión privada de bienes públicos, como los colegios en concesión, aún falta mucho por hacer. Tanto en el sector público como en el privado.
Abundan los ejemplos que ilustran cómo el cuello de botella no es la falta de recursos. Esta semana la Veeduría distrital de Bogotá reportó sobre la ejecución del gasto en la ciudad. Menos de 21% ha sido ejecutado en el primer trimestre de 2014. No es por falta de recursos. Es por deficiencia de capacidad institucional y gerencial. Igual sucede en muchas áreas del sector público: hay presupuesto en cada sector para entidades que muchas veces replican funciones, o compiten entre ellas por mostrar resultados. Los recursos financian proyectos similares ejecutados a diferentes niveles de la administración pública. Muchas veces la ejecución es lenta por un excesivo temor a órganos de control y falta de claridad sobre cuándo se puede ser objeto de una investigación. Otras es por falta de coordinación entre entidades. En el peor de los casos es por corrupción.
Si estuviéramos gastando eficientemente todos los recursos públicos destinados a proveer bienes y servicios públicos, estaría de acuerdo con las voces que reclaman aumentos en gasto e impuestos. Pero creo que estamos lejos de la frontera de posibilidades de producción. Con el mismo nivel de gasto se puede lograr mejor calidad en educación, salud, transporte, innovación, infraestructura. Hagamos el ejercicio de mejorar la calidad del gasto y ver cuanto kilometraje le podemos sacar a los recursos públicos existentes antes de incurrir en los costos asociados a una mayor tributación, con los mismos cuellos de botella institucionales que son realmente el factor limitante.
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