La semana pasada, la Andi propuso la creación de un Ministerio de Industria. La propuesta está motivada por la percepción de que en Colombia no hay política industrial, que el diseño institucional actual en el Ministerio de Comercio Exterior, Industria y Turismo favorece la agenda comercial en detrimento de la agenda industrial, y que esto puede explicar en parte la caída de la participación de la industria en el PIB y crecimientos recientes por debajo del promedio de la economía.

La Andi argumenta que se debe tener un doliente en el Estado que responda por la estrategia de política industrial y a las preguntas de ¿Qué queremos? ¿En qué sectores? ¿Qué incentivos debemos ofrecer? ¿Cómo lograrlo? ¿Cuándo? ¿En qué regiones? Otros comentaristas ven la política industrial y la función de este nuevo ministerio como una de buscar posicionar a Colombia como "el mejor del mundo" en algo.

Es importante dar el debate que está proponiendo la Andi. De hecho, el debate que plantea la Andi se enmarca dentro de uno que viene dándose desde algún tiempo tanto en la academia como en las entidades multilaterales y los gobiernos. ¿Se necesita política industrial? ¿Cómo se justifica? ¿Cuáles son los instrumentos de política válidos? ¿El diseño institucional adecuado?

Los proponentes de la "nueva política industrial" argumentan que hay un papel para las políticas públicas en la solución de fallas de mercado, incluidas apropiación de inversiones iniciales y coordinación entre eslabones de producción. Ven un rol para políticas sectoriales, y en particular provisión de bienes públicos sectoriales, pero no rechazan intervenciones en mercados a nivel sectorial. Muchos argumentan que la estrategia de políticas horizontales, como provisión de bienes públicos generales, se ha agotado. Sin embargo, rechazan políticas proteccionistas como las de sustitución de importaciones. En Colombia, el Consejo Privado de Competitividad ha cumplido una importante tarea de análisis y aplicación de estas ideas al caso de Colombia analizando en sus Informes Nacionales de Competitividad la problemática del "cambio estructural" o "transformación productiva." Otras instituciones, como Fedesarrollo y FESCOL, también están adelantando estudios sobre el tema.

El primer reto en la formulación de la política y de un Ministerio encargado, es definir industria y justificar la existencia de una política para su promoción. En columnas anteriores he argumentado que no es indiscutible el fenómeno de desindustrialización y que la definición misma de industria está cambiando rápidamente. Sin embargo, el concepto de industria parece seguir anclado en la idea de industria que tenemos de finales del siglo XIX y principios del XX. El desarrollo tecnológico, la desintegración vertical y formación de cadenas globales de producción requieren una conceptualización diferente de industria. Adicionalmente, el proceso de desarrollo implica naturalmente cambios en pesos relativos de sectores. En particular, con crecimiento de sector de a servicios. ¿Por qué no un Ministerio de Servicios?

Asumiendo que haya consenso en cuanto a los objetivos de la política, el segundo reto es lograr un diseño institucional y una selección de instrumentos que logren minimizar las fallas de gobierno y resolver fallas de mercado. En particular, políticas sectoriales que favorecen a subsectores particulares, tienden a ser vulnerables a captura que impide que las políticas evolucionen, se evalúen, y se descontinúen. Trabajos académicos recientes por Francisco Buera, Benjamin Moll y Yongseok Shin sugieren que políticas de desarrollo productivo deben ser sujetas a mejoras verificables en productividad con flexibilidad suficiente para descontinuarlas si no se cumplen los objetivos y enfocadas al mercado exportador y a empresas exportadoras.

La tercera pregunta que debemos hacernos antes de crear un nuevo Ministerio de Industria es si ese ministerio va a ser superior a las instituciones actuales en lograr mejoras de productividad y transformación productiva balanceando riesgos de captura e inercia de políticas con la necesidad de resolver fallas de mercado. ¿En qué dimensiones va a ser superior al actual Ministerio de Comercio Exterior, Industria y Turismo? ¿Dónde quedarían otras agencias de políticas de desarrollo productivo como el PTP e iNNpulsa de Bancoldex? ¿Programas del Sena? ¿Programas de Colciencias? Todas estas instituciones cumplen funciones de política industrial.

La motivación para crear un Ministerio de Industria no debe ser la idea de resolver una contradicción entre la política comercial y la política de desarrollo productivo e industria, como han sugerido algunos analistas y periódicos económicos. La política comercial es parte integral de la política de desarrollo productivo y es consistente con una política industrial moderna. Tener ambas áreas en un mismo ministerio parece un atributo más que una falla del sistema siendo garante contra tendencias proteccionistas que podrían originarse en un Ministerio de Industria mal motivado.

Ojalá el debate en Colombia no se limite al desarrollo de algunos sectores y a políticas específicas vulnerables a fallas de gobierno, sino que sea un continuo debate sobre políticas públicas y desarrollo económico. Un debate que no olvide que no hemos completado la tarea en temas horizontales -salud, educación, seguridad, infraestructura- que debemos proteger los avances en estabilidad macroeconómica, y que sea lo bastante amplio, flexible y general, para acomodarse a un entorno global cambiante y a un sector productivo en continua transformación.